רישום זכויות במקרקעין בישראל

רישום זכויות במקרקעין בישראל, שהוא רישום וקביעת הבעלות על מקרקעין בישראל נעשה כיום בעיקר על פי שיטת טורנס, אך היות שכ־5% מהקרקעות בישראל טרם מופו והוסדרו כהלכה (מספר זה הולך ופוחת עם השנים), מתקיים במקביל גם רישום ציבורי של עסקאות בקרקעות אלו. הגורם האחראי על מרשם המקרקעין בישראל הוא אגף רישום והסדר מקרקעין של משרד המשפטים, המפעיל תשע לשכות רישום מקרקעין אזוריות ושלוש שלוחות.

לשכת רישום המקרקעין נקראה בתקופת השלטון העות'מאני בשם הטורקי טאפו (בוטאה בערבית טאבו) כינוי המקובל עד היום. תהליך הסדרת המקרקעין החל באמצע המאה ה־19, ונמשך בתקופת המנדט הבריטי ובמדינת ישראל.

בעוד נושא הבעלות על קרקעות מוסדר יחסית בתחום ישראל של הקו הירוק, מעמד הקרקעות ביהודה ושומרון ורישומן, סבוך הרבה יותר.

היסטוריה

תקופת השלטון העות'מאני

במרבית תקופת השלטון העות'מאני בארץ ישראל לא היה רישום מסודר של קרקעות והבעלות עליהם, בשל היישוב הדליל שהיה בארץ, ומיעוט עסקאות המקרקעין. חלק מעיסקאות המקרקעין (של מוסלמים ושל אחרים) נרשמו בבתי הדין השרעיים. העברת קרקעות בין בעלים נעשתה בדרך של העברה פרטית, באמצעות שטר קניין. החל מהמאה ה־18 החלה התעניינות בינלאומית נרחבת בארץ והחל תהליך של הגירה, יסוד יישובים חדשים וגידול אוכלוסייה, דבר שהצריך קניית קרקעות ודרש את הסדרת נושא רישום הבעלות על הקרקע.

בשנת 1858 נחקק על ידי השלטון העות'מאני חוק הקרקעות העות'מאני, שהיווה חלק מן המג'לה, והיה בן 132 סעיפים. חוק זה התבסס בעיקרו על משפט הקרקעות השרעי, אך הושפע רבות גם מחוקי קרקעות אירופאים מקבילים. חוק זה עמד בתוקפו בישראל קרוב ל־110 שנה (להוציא שינויים שנעשו במסגרת חוקים וצווים אחרים במהלך השנים), עד חקיקת חוק המקרקעין בשנת 1969 שביטל את חוק הקרקעות העות'מאני באופן סופי (חוק המקרקעין סעיפים 152-155). עם זאת, ביהודה ושומרון עדיין עומד החוק העות'מאני בתוקפו כבסיס לדיני המקרקעין באזור, בכפוף לשינויים שנערכו בהמשך בחוק הקרקעות המנדטורי, הירדני, ובצווים שפורסמו על ידי המנהל האזרחי.

הגדרת סוגי הקרקעות

על פי הגדרות חוק זה הקרקעות בארץ חולקו ל-5 סוגים עיקריים:

• מוּלכ - קרקעות בבעלות פרטית מלאה של אדם, בהן אין כל הגבלה על שימוש ועל פעולות קניין. בכלל סוג זה כלולים מבני מגורים, חצרות וחלקות אדמה קטנות (בשטח של עד חצי דונם) הצמודות להם, וכן קרקעות שהוצאו מרשות המדינה מסיבות שונות (קרקעות שהועברו במפורש מידי המדינה ליחידים או קרקעות שלל). חלק מקרקעות אלו ניתנות בחכירה או באריסות. הפרשנות המשפטית המקובלת היא שרק שטחים שהיו בנויים ב־1858 (מועד פרסום החוק העות'מאני) נחשבים לאדמות מולכ, אך לא שטחים שנבנו מאוחר יותר, ועל כן שטח הקרקעות הנחשבות ל'מולכ' הינו קטן.
• מירי - קרקעות שגופן וזכות הבעלות עליהן נמצאת ביד המדינה המוחכרות לתקופה ארוכה ללא הגבלת זמן לאנשים פרטיים (חכירה תמורת תשלום מס מעשר מהתוצרת החקלאית או תקופת שירות צבאי) לצורך שימוש חקלאי בלבד. גם קרקעות מרעה המשמשות רועה אחד נכללות בסוג זה. קרקעות אלו ניתנות להעברה בין בעלים שונים, בכפוף להסכמת הפקיד האחראי על רישום המקרקעין. קרקע מוגדרת כקרקע מסוג 'מירי' בהתקיים אחד משני תנאים: קרקע המשמשת לעיבוד חקלאי או קרקע הנמצאת עד 2.5 ק"מ מהבתים הקיצוניים של ישוב (ובתנאי שאינה קרקע מסוג 'מתרוכה'). ישנה אי בהירות בשאלה האם המרחק נמדד מהשטח המיושב בשנת 1858, או מהשטח המיושב בזמן הווה. פסיקת בג"ץ משנת 1984 העדיפה את הפרשנות המצמצמת.

• מווקפה - קרקעות מולכ ומירי שהוקדשו לצורכי דת (כל הדתות). קרקע הקדש מסוג מולכ עוברת להקדש לחלוטין, בעוד קרקע מסוג מירי עוברת רק לאכילת פירות, ולא לבעלות על גוף הקרקע שנשארת בידי המדינה. תשלום מיסי הקרקע של אדמת מירי שהוקדשה עוברת להקדש או נשארת בידי אוצר המדינה, בכפוף לסוג ההקדש.

• מתרוּכה - קרקעות בבעלות המדינה המשמשות לצורכי ציבור, כדוגמת דרכים, נהרות, גשרים ומבני ציבור. סוג נוסף המשתייך להגדרה זו הוא קרקעות שהוקצו לבני ישוב מסוים, לדוגמה אדמת מרעה ציבורית. אדם פרטי אינו יכול לרכוש זכויות קניין או זכויות לבלעדיות שימוש בקרקעות מסוג זה. קרקעות מסוג זה אינן תלויות במיקומן הגאוגרפי, ויכולות לשכון בתוך אדמות מסוג 'מולכ', 'מירי' או 'מוואת'.
• מוואת - קרקעות בבעלות המדינה שהינן קרקעות בור ואינן משמשות לחקלאות, הנמצאות במרחק מה מאזורי ישוב או באזורים שוממים. הפרשנות המנדטורית דורשת התקיימות 4 תנאים כדי להגדיר קרקע מסוג זה: שטח בור, הקרקע אינה רשומה על שם אדם פרטי, הקרקע לא הוקצתה לבני ישוב מסוים, והמרחק לשולי היישוב הקרוב (כפי שהיה היישוב בנוי ב־1858, בהתאם לפרשנות המצמצמת שהובאה לעיל לגבי אדמות 'מירי') עולה על כ־2.5 ק"מ.

• סוג נוסף של קרקע בבעלות המדינה הוא ג'יפתליק.. אלו היו אדמות בבעלותו הפרטית של הסולטאן שרכש אותן אחרי הכנעת איברהים פאשה. בארץ ישראל השתרעו אדמות אלו בעיקר בעמק בית שאן ובקעת הירדן וכן בתל ערד. אחרי מרד הטורקים הצעירים ב-1908 הפכו אדמות אלו לאדמות מירי.

סעיפים עיקריים בחוק העות'מאני

הסעיפים השונים של חוק הקרקעות החדש חלו רק על קרקעות שאינם פרטיות מסוג 'מולכ' (או קרקעות 'מולכ' שהוקדשו), בהם המשיך לנהוג הדין השרעי. החוק החדש אפשר העברת קרקעות רק באמצעות שטר קניין, וחייב מעתה את רישום השטרות ופעולות ההעברה בלשכת המקרקעין, כאשר לאחר הרישום קיבל הקונה קושאן על הקרקע. החוק קבע גם כי כל עסקת מקרקעין חייבת לקבל את אישורו של הפקיד האחראי. סעיף נוסף קבע כי חל איסור להוביר קרקעות 'מירי', ובמידה וקרקעות אלו לא עובדו במשך 3 שנים ללא הצדקה (פגעי טבע, הוברה לצורך השבחת הקרקע בעתיד, שבי, מצב מלחמתי והעדר נזילות פיננסית לצורך העיבוד), יכולות הקרקעות לחזור לבעלותה הגמורה של המדינה על פי בחירתה ('מחלול'), ובאופן דומה גם קרקעות מירי בבעלות אדם שנפטר ללא יורשים היו חוזרות לבעלות המדינה. גם לאחר החזרה לבעלות המדינה הייתה אפשרות לפדות את הקרקע בחזרה בתשלום מסוים הנמוך משווי הקרקע. סעיף אחר קבע כי אדמה 'מירי' או 'מוקפה' שעובדה ללא הפרעה או טענה על ידי אדם אחד או המדינה במשך כ־10 שנים, תחשב לקרקע העומדת בחזקתו אף כאשר אין בידו שטר קושאן, ואף יהיו לו בה זכויות קנייניות, בתנאי שאינו מודה שנכנס אליה שלא ברשות. שינוי קרקע מסוג כל שהוא ל'מולכ' דרש אישור של הסולטאן הטורקי.

בעיה יסודית שהייתה קיימת בנושא המקרקעין בארץ ישראל הייתה בעיית הבעלות המשותפת על חלקת קרקע אחת (כונתה 'משאע', לדוגמה, עקב חלוקת ירושה לכמה יורשים), דבר שהקשה ואף מנע עיבוד חקלאי מודרני בשל ריבוי הבעלים, וכן יצר בעיות רבות נוספות. במסגרת החוק העות'מאני נקבע כי אין לרשום קרקעות של שטח גדול (לדוגמה, שטח כפר) על שם מספר אנשים בודדים או על שם כלל הציבור, אלא יש לרשום כל קרקע על שם בעליה שיקבל שטר קושאן, וכן נקבע הליך לחלוקת קרקע בבעלות משותפת במקרה שאחד הבעלים מעוניין בחלוקה. עם זאת, בעיה זו של בעלות משותפת בקרקעות הוסיפה להתקיים גם לאחר חקיקת החוק, בשל העדפת התושבים לבעלות משותפת על מנת להשתמט ממס ומחובת הגיוס, כמו גם הכמות הרבה של הקרקעות שהיו במעמד זה.

במקרה של פלישה ללא היתר לתוך שדה 'מולכ' או 'מירי', ניתנה רשות לבעל הקרקע לדרוש את הריסת המבנה או עקירת העצים שניטעו. ברשות פקיד המקרקעין. במידה וקמו עוררים על בעל קרקע שהחזיק בקושאן והערעור התקבל, נקבע מנגנון פיצוי.

בשנת 1860 נחקקו שני חוקים נוספים: חוק על סדרי הטאבו וחוק בנוגע לשטרי טאבו. תוכנם היה כי מעתה כל הקרקעות הפרטיות מסוג 'מירי' חייבות להיות רשומות בטאבו, בו ירשמו בעליהם, מיקומם, שטחם וגבולותיהם, ובלעדי רישום יאבדו זכויות המחזיקים בקרקעות. קרקעות מסוג 'מולכ' ו'מווקפה' המשיכו להיות רשומות בבית הדין השרעי. למרות זאת נמנעו אנשים רבים מלהצהיר על נכסיהם, על מנת להימנע מתשלום מסים וגיוס לצבא (פעולות שתמורתם הוחכרו קרקעות 'מירי'). במקרים אחרים הוקטן שטח האדמה שנרשם על מנת לשלם מס מופחת, בעוד הגבולות של שטח האדמה נרשמו במדויק. עקב כך נקבע בחוק הקרקעות כי במקרה כזה, תינתן בעלות רק על שטח מצומצם לפי הגודל הרשום, ולא על פי גבולותיו המשקפים שטח גדול יותר.

לפי חוקים אלו ניתן היה לחלק רישום של קרקע אחת למספר רישומי משנה. כך למשל ניתן היה לרשום את פירות הקרקע בנפרד מרישום החלקה, וכן ניתן היה לרשום קומה שנייה במבנה בבעלות נפרדת משל בעל הקומה הראשונה בו.

בתקופה מאוחרת יותר נקבע כי העברת אדמה מסוג 'מירי' מבעליה לקונה חייבת להעשות לאחר קבלת אישור מהאימאם והמח'תאר המקומי שיאשר כי המוכר הינו בעלי הקרקע, יפרט את סכום התשלום (לצורך תשלום מס), ויציין את פרטי הקרקע הכלולה בעסקה (מיקום, שטח וגבולות).

על רקע רצון השלטונות העות'מאנים בעידוד פיתוח הקרקעות באזורים לא מיושבים, נקבע כי מי שיפתח קרקע בורה ('מוואת'), יוכל לקבל עליה בעלות כמעט מלאה (הגדרתה כאדמת 'מירי'), בתנאי שפקיד המקרקעין יסכים לכניסתו לקרקע.

לשכות רישום המקרקעין העות'מאנית

בחוק נקבע גם כי רישום הקרקעות יתנהל בעיר המחוז. פנקסי המקרקעין העות'מאני, הקיימים עד ימינו, מהווים את תחילת הרישום של קרקעות בארץ ישראל. הרישום התבצע לפי סדר רציף של העיסקאות (היינו לכל חודש נפתח דף בלשכת רישום המקרקעין), והצדדים לעסקאות היו חייבים להתייצב בלשכת רישום המקרקעין, ולפרט את מהות העסקה יחד עם ציון האזור הכללי של העסקה (לדוגמה, מרבית ירושלים החדשה מכונה "באב אל עמוד" בפנקסים הטורקיים), שטח המקרקעין באמות מרובעות, גבולות המקרקעין (תיאור מילולי, שמות שכנים או דרכים), החלק הנמכר, והתמורה. היה אף מעקב בפנקסים העות'מאניים אחר העברת הרישום לפנקסים חדשים. עם זאת, לא היה ברישום בספרי המקרקעין כדי להעיד על אמיתות העסקאות שהתבצעו.

הרישומים המרכזיים המחייבים נרשמו בספרים באיסטנבול, ובלשכות הרישום המחוזיות התנהלו רישומים זמניים. בעת ביצוע רישום עסקה ניתן לקונים שטר המעיד על זכויותיהם במקרקעין, הוא ה"קושאן" (השטר). נוכח העובדה כי בשטר לא היו מספרי זיהוי כי אם שמות בלבד של הצדדים (לדוגמה: אברהם בן יצחק היהודי), היה בהחזקת הקושאן על ידי אדם כדי להצביע כי הוא בעלי הקרקע.

עד שלהי התקופה העות'מאנית הגיע רישום הקרקעות בפנקסים רק לכ־5% מקרקעות ארץ ישראל. בנוסף היו פנקסים אלו רלוונטיים בעיקר למקומות יישוב ותיקים, מעטים ומוגדרים בלבד. בפנסקים אלו נרשמו האדמות הפרטיות בלבד, ולא תוחמו אדמות המדינה ('מוואת').

דפתאר חקאני היה פנקס הרישום העיקרי, בו נרשמו קרקעות ראויות לעיבוד שעובדו בפועל, והרישום כלל את תיאור הקרקע ומהות הבעלות עליה.

יוקלמה (תביעות) היה פנקס בו נרשם היישוב בגבולותיו נמצאת הקרקע הראויה לעיבוד, תיאור מילולי של גבולות הקרקע (בדרך כלל תוך הסתמכות על פרטי נוף) ושם האדם מחזיק הקרקע.

דאימי היה פנקס בו נאספו השטרות המעידים על ביצוע עיסקאות בקרקע.

מחלול היה פנקס בו נרשמו הקרקעות הבלתי מעובדות או הקרקעות הנטושים

שמסיה היה רישום האדמות שנמצאו בסקר כאדמות נטושות ללא בעלים

חסרונות בשיטת הרישום העות'מאני

רישום גבול חלקה בפנקס העות'מאני התבססה על תיאור מילולי של גבול החלקה, ולא על מיפוי ומדידה. דבר זה יצר בעיתיות לטווח הארוך, כאשר חלו שינויים פיזיים בשטח, ועל כן תיאור הגבולות המילולי של החלקה איבד את משמעותו. מאפיין זה יצר פתח לסכסוכים נרחבים במקרה של מחלוקת על הגבולות המדויקים, כמו גם פתח להסגת גבול. בשל כך הייתה העדפה לבחור בעת חלוקת אדמות חדשה תוואי שטח בולט כגבולות (לדוגמה: דרך או נחל), וכן סומנו גבולות בולטים באופן מלאכותי (לדוגמה: חפירת תעלה, בניית גדר אבן או נטיעת שדרת עצים. בעבר שימשו חצבים למטרה זו).

לא תמיד ניתן היה לרשום את הקרקע בפנקס הרשמי על שם בעליה האמיתי. קשיים בירוקרטיים שונים שיצרו הפקידים העות'מאנים הממונים כמו גם הגבלות שהוטלו על נתינים זרים ואסרו עליהם להיות בעלי קרקעות ואיסור נוסף שהוטל על רישום בעלות ארגונים, אגודות ומוסדות פיננסיים על קרקעות הובילו לרישום פיקטיבי רב באדמות המושבות היהודיות בתקופה העות'מאנית (קרקעות נרשמו על שם נתינים עות'מאנים ועל שם נתיני מדינות זרות להם הותר להיות בעלים על קרקעות). באופן דומה, לא ניתן היה לרשום שעבוד בפנקס המקרקעין הרשמי, וכתחליף נרשם בעל השעבוד כבעל הקרקע בפנקס הרשמי.

על רקע בעיות הרישום כמו גם העדר המיפוי בפנקסים העות'מאנים, ניהלו מושבות ושכונות יהודיות רבות ספרי אחוזה פרטיים, בהם נרשמה הבעלות האמיתית על הקרקעות, וכן היה מיפוי מסודר של החלקות השונות. ספרים אלו היו חסרי תוקף חוקי בתקופה העות'מאנית, אך מאוחר יותר, בתקופת המנדט הבריטי קיבלו ספרים אלו תוקף חוקי.

רישום עסקאות בפנקס המקרקעין היה מועד לניצול לרעה של רישום מכירת קרקע על ידי מי שאינו בעליה, היות שהרישום לא כלל בדיקה של אמיתות העסקה, לא היה קיים תיעוד של בעלים קודמים על הקרקע, ולא היה מיפוי מסודר של השטח. בנוסף הרישום לא יכל להבטיח העדר תביעות בעלות בזמן עתיד, היות שלא נערך בירור מקיף בנושא הבעלות קודם הרישום בפנקס (לדוגמה, בעניין שכונת שמעון הצדיק בירושלים התנהל דיון משפטי בשל סתירה בין מסמכי בעלות שהומצאו על ידי ועדי העדות היהודיים מפנקס השטרות מ־1890, מול מסמכי בעלות על הקרקעין מהמאה ה־18 שהוצגו על ידי תושב ערבי).

ערב מלחמת העולם הראשונה פורסמו חוקים זמניים שתיקנו ליקויים שהתגלו בחוקים הקודמים. פרוץ מלחמת העולם הראשונה מנע את כניסתם של חוקים אלו לתוקף, ואלו קיבלו מעמד חוקי רק לאחר כיבוש ארץ ישראל בידי הבריטים, שהגדירו כי כל חוק עות'מאני שלא בוטל במפורש הינו בעל תוקף חוקי. החוקים החדשים דרשו את רישום כל סוגי הקרקעות בפנקס המקרקעין (לרבות קרקעות 'מולכ' וקרקעות הקדש), דבר שביטל למעשה את סמכות בתי הדין השרעיים בנושאי קרקעות. כן נדרשה מעתה ביצוע מדידה לצורך רישום או חלוקת קרקע.

תקופת המנדט הבריטי

במהלך נסיגתם של כוחות מעצמות המרכז מארץ ישראל בין 1917 ל־1918 נטלו עימם הפקידים העות'מאנים את פנקסי המקרקעין של ארץ ישראל. בעקבות כך הורה השלטון הצבאי הבריטי על הקפאת כל פעולות ההעברה בקרקעות בארץ ישראל, דבר שהוביל לעיכוב הפיתוח הכלכלי של ארץ ישראל. רק ב־1920 החלה מחדש פעולתם של לשכות רישום המקרקעין (שנקראו מעתה: 'משרד ספרי האחוזה'). הממשל האזרחי הבריטי החדש אישר את תוקפם של החוקים העות'מאנים הישנים, לרבות החוקים הזמניים שחוקקו ערב מלחמת העולם הראשונה, אך הסיר את מרבית ההגבלות על רישום בעלי קרקע. הוטלה חובת רישום על כל סוגי הקרקעות (ובוטל מעמדם של בתי הדין השרעיים בנושא זה), נדרשה מדידה ומיפוי של הקרקע כאשר חלו שינויים בגבולותיה, אך לא נדרשה מדידה ומיפוי כאשר לא נערכו שינויים בגבולות.

הבעיות העיקריות איתם התמודד השלטון הבריטי החדש בנושא הקרקעות היו התחמקות בעלי קרקעות מרישום, על מנת להימנע מתשלום מס, הבעלות המשותפת ('משעא') על קרקעות, והעדר תוקף מספיק בנושא הבעלות על הקרקעות, שהתבססה על רישום שטרות הקניין ללא וידוא של אמיתותם. מגרעות אלו גרמו סכסוכים רבים בנושאי קרקעות, הקשו על פיתוח החקלאות בארץ, וכן מנעו גביית מס מהשלטון הבריטי. בבדיקת הרישום העות'מאני נמצאו קרקעות שנרשמו באופן כפול, וקרקעות שתיאור גבולותיהם היה שגוי.

בהתאם לחוק עות'מאני שהתקבל (אך לא הגיע לידי יישום) ב־1913, בוטלה החובה על עיבוד רציף של קרקעות 'מירי' לצורך הבטחת זכויות על הקרקע ומניעת הפיכתה ל'מחלול', במידה והבעלים מחזיק בקושאן על הקרקע. במקרה והבעלים לא החזיק בקושאן, עמדה בתוקפה האפשרות להחזרת הקרקע לבעלות מלאה של המדינה בעקבות הוברת הקרקע ללא הצדקה למשך 3 שנים.

ב־1920 פרסם השלטון הבריטי את 'פקודת אדמות מחלול', שחייבה את כל המחזיקים בקרקעות מסוג 'מחלול' להודיע על כך לשלטון תוך 3 חודשים, ובתמורה תינתן למחזיק זכות חכירה על הקרקע, אך לא זכות קניינית (קושאן, רישום בטאבו), בעוד מי שמינע מדיווח יחשב לעובר עבירה פלילית. פקודה זו לא בוטלה על ידי חוקים מאוחרים, אך הפרשנות המשפטית אליה היא שהיא חלה רק על אדמות 'מירי' שהוברו והפכו ל'מחלול' קודם ל־1920, וכן היא לא ביטלה את זכות המחזיק באדמת מירי במשך כ־10 שנים לרישום קנייני (קבלת קושאן), אף כי ניתן להאשים את המחזיק בעבירה פלילית.

ב־1921 בוטלה האפשרות לרכוש בעלות על אדמות 'מוואת' באמצעות עיבודם, ואף נקבע כי המעבד קרקע מסוג 'מוואת' ללא אישור מפקיד המקרקעין יחשב כמשיג גבול, ולא יהיה בעל זכות לרשום את הקרקע על שמו כקרקע מסוג 'מירי'. עם זאת, ניתנה תקופה של חודשיים במהלכה יכלו מעבדי קרקעות 'מוואת' לבקש אישור בעלות על הקרקע שעיבדו. עם זאת, פקודה זו לא נאכפה, ובפועל הכיר השלטון הבריטי בבעלות חקלאים שעיבדו אדמות 'מוואת' במהלך תהליך הסדרת הבעלות על הקרקעות. כן בוטלה האפשרות לחלוקת קרקע לרישומי משנה (רישום בעלות על הפירות בנפרד מהבעלות על הקרקע, ורישום נפרד לקומות שונות במבנה מגורים אחד), ובמקומה ניתנה אפשרות לרישום זכויות שכירות וחכירה בלשכת המקרקעין.

על רקע הרישום הפיקטיבי הרב במושבות היהודיות עקב ההגבלות שחלו על הרישום בתקופה העות'מאנית, ועל רקע רצונו של השלטון הבריטי להגביר את גביית המס על הקרקעות, ניתנה ב־1926 פקודה לפיה יש למסור תוך 3 חודשים את ספרי האחוזה הפנימיים של המושבות היהודיות ללשכות המקרקעין, דבר שיבטיח את קבלת רישומיהם כמהימנים.

יסוד קדסטר מודרני בארץ ישראל

בעקבות הליקויים בשיטה הקיימת החליט השלטון הבריטי על ייסוד קדסטר מודרני בארץ ישראל, ומעבר לשיטה של רישום זכויות, כלומר תיעוד ומיפוי שיטתי של כל הקרקעות בארץ ובירור הבעלות על הקרקעות (ולא רק רישום שטרות הקניין כפי שהיה עד אז), כאשר לשכת המקרקעין אחראית לבדוק את נכונות שטרי הקניין המוגשים לפניה על פי הנתונים הקודמים מתועדים בפנקסי המקרקעין, וגם הופכת לאחראית לנכונות הרישום. המעבר לשיטה זו הצריך מיפוי ומדידה בהיקפים נרחבים בכל רחבי הארץ. בשל היקף העבודה העצום שנדרש למיפוי כל הקרקעות בארץ ישראל, הוחלט כי המאמץ המרכזי יתרכז בקרקעות ששימשו לחקלאות, כ־6,500 קמ"ר ברחבי הארץ, מתוך כ־26,000 קמ"ר קרקעות בשטחה של ארץ ישראל שממערב לירדן (השטח מדרום לבאר שבע הוגדר כולו כשטח שאינו ראוי לעיבוד חקלאי). כן הושמטו מהמיפוי הראשוני כל השטחים הבנויים בארץ ישראל, בכפרים ובערים. שטחים אלו כוסו במיפוי זול יותר, אך מדויק פחות. סקר ראשוני מצא כי הקרקעות החקלאיות בארץ ישראל מתחלקות לכ־10% של שטחי שלחין, בדרך כלל חלקות קטנות ומתוחמות ('חואכיר'), כ־45% קרקעות בעל בבעלות בלעדית של אדם אחד ('מפרוז'), רובם לא מתוחמות בצורה מספקת, וכ־45% קרקעות בעל בבעלות משותפת ('משעא'). שתיחומם היה לקוי ביותר. שיטת הבעלות המשותפת נבעה מההבדל בין איכותם של קרקעות חקלאיות שונות, והובילה לחלוקה מחדש של האדמות בכל שנתיים, דבר שמנע פיתוח חקלאי משמעותי באדמות אלו. הוחלט למקד את המאמץ הראשוני בהסדר הקרקעות שנמצאות בבעלות בלעדית. השיטה ששימשה ליצרת הקדסטר הייתה שיטת טורנס, שעיקריה הם מיפוי ומדידה של כל החלקות לצורך רישום בפנקס המקרקעין (דבר שלא היה קיים עד אז), מדידה כללית של כל שטחי המדינה, רישום זכויות בפנקס המקרקעין בדף מיוחד לכל חלקה (במקום רישום עסקאות לפי סדר כרונולוגי), וחלוקת הארץ לגושים מספריים (המייצגים שטח גאוגרפי נפרד) המחולקים לחלקות ממוספרות.

לצורך יצירת הקדסטר הוחל בהכנת רשת טריאנגולציה ארצית בהיטל קסיני-סולדנר והוצאת מפות טופוגרפיות בקנה מידה 1:10,000 של הארץ. במפות אלו סומנו גם גבולות החלקות החקלאיות. כבסיס לפעולות המדידה והמיפוי נעשה שימוש בשטח גאוגרפי של כפר על אדמותיו, שטח שחולק לגושים ולחלקות. עד להשלמת המיפוי באזור מסוים, נמשך הרישום שטרות הקניין בפנקס המקרקעין, כפי שהיה בתקופה העות'מאנית. במהלך תהליך הסדר המקרקעין באזור מסוים פורסמה הודעה לפיה על כל בעלי המקרקעין באזור לתבוע רישום בעלות של המקרקעין שבבעלותם בלשכת רישום המקרקעין על גבי מפה בה היו מסומנות כל החלקות הקיימות, כאשר האחראי על הסדר מקרקעין באזור היה מי שקובע בצורה סופית את הבעלות על כל חלקת מקרקעין.

בשנת 1928 פורסמה פקודת הקרקעות שהסדירה את חוקי הקרקעות הקיימים, ונתנה תוקף חוקי ומחייב לפעולות שנעשו ליצירת קדסטר מודרני בארץ ישראל. בפקודה זו הוכנסו סעיפים מיוחדים לצורך התמודדות עם בעיית קרקעות המעשא שהיו בבעלות משותפת וחולקו מחדש כל שנתיים. במסגרת פעולות המיפוי חולקו אדמות אלו באופן שכל בעלים יחיד יקבל בעלות קבועה על חלקת אדמה, כאשר החלקות החדשות היו מורכבות מכל סוגי הקרקעות על איכותם המשתנה באופן שיוויוני, על מנת להפסיק את שינוי הבעלות התכופים. הפעילות הבריטית האינטנסיבית הובילה להעלמותם כמעט לגמרי של קרקעות בבעלות משותפת בארץ ישראל.

סדרי העדיפות שנקבעו הביאו לכך שעד שנת 1938 הוסדרו כמעט כל הקרקעות במישור החוף ובעמק בית שאן, אך לא בשאר חלקי הארץ. פרסום הספר הלבן בשנת 1939 שאסר על מכירת קרקעות מערבים למי שאינם ערבים בחלקים גדולים מהארץ נתן תנופה להמשך עבודת הסדרת רישום הקרקעות (על מנת שניתן יהיה להבחין בין קרקעות בבעלות ערבית לקרקעות בבעלות יהודית), כאשר מנגד מוסדות ציוניים מתאמצים לרכוש קרקעות באזורים שטרם הוסדר בהם רישום הקרקעות. במקביל לרישום החלקות החקלאיות נערך במקביל מיפוי של השטחים העירוניים.

עבודת הרישום נפסקה ב־1947, על רקע סיום שלטון המנדט הבריטי בארץ ישראל. עד לשנה זו הוסדר מעמד הקרקעות בהיקף של כ־5 מיליון דונם (רובם המוחלט במישור החוף (הדרומי והצפוני), עמק בית שאן, עמק הירדן, עמק יזרעאל, עמק החולה והגליל המזרחי), וכחצי מיליון דונם נוספים היו בשלבי הסדר מתקדמים (בעיקר בגליל המערבי). מנגד, לא נערכו כמעט פעולות הסדרה באזור יהודה ושומרון. הקרקעות בהם ישבו ריכוזי האוכלוסייה של היישוב היהודי היו ברובם המוחלט קרקעות שעברו תהליך הסדר.

במדינת ישראל

מדינת ישראל ירשה מהשלטון הבריטי קדסטר מודרני ומתקדם, אך חלקי, שלא כלל את כל הקרקעות בשטחה של המדינה. במהלך השנים נמשכה עבודה זו, אך טרם הושלמה. נכון לשנת 2009, כ־95% מהקרקעות במדינת ישראל עברו תהליך הסדרה, כ־4% נמצאים בתהליך הסדרה, וכ־1% טרם עברו כל הסדרה.

במדינת ישראל נתאפשרה לגבי מקרקעין מוסדרים ושאינם מוסדרים אפשרות לרשום בתים משותפים, שמשמעותם רישום הסכם המחלק הדירות שעל חלקה אחת למספר רישומים עצמאיים.

במדינת ישראל, אומנם מערכת חוקים מודרנית לרישום המקרקעין, ואולם חלק ניכר מהקרקעות החדשות המוחכרות בחכירה לדורות, מוחכרות לקבלנים על פי מפות שאינן קשורות לרישומי המקרקעין. כתוצאה מקיים המינהל מערכת רישום מקבילה ללשכת רישום מקרקעין, בה מתנהלים חלק מרישומי המקרקעין, וזאת במקביל לרישומים המתנהלים בחברות הבונות הנכסים. רישומים זמניים אלה עשויים להתנהל עשרות בשנים, וזאת עד לביצוע התאמות של מרשם המקרקעין עם עיסקאות מינהל מקרקעי ישראל.

בשנת 1969 חוקקה הכנסת נוסח חדש של פקודת המקרקעין: פקודת הסדר זכויות קנין במקרקעין (נוסח חדש), התשכ"ט-1969, המסדיר עד היום את רישום זכויות המקרקעין בישראל.

עבור קרקעות מוסדרות, לשכות המקרקעין מנהלות "פנקסי זכויות", שכבר מוחשבו, המכילים מפות המציגות את הגבולות של החלקות ורישומים של הבעלים של כל חלקה. רישומים אלו מהווים ראייה מכרעת לנכונותם ורק במקרים יוצאי דופן יוכל אדם להוכיח שהבעלות שונה מהרשום בפנקס המקרקעין, שכן החוק קובע שרישום בפנקס המקרקעין הוא תנאי הכרחי לקיום מכר. קרקע יכול להרשם על שמו של אדם אחד, מספר אנשים או חברה בע"מ. עבור קרקעות לא מוסדרות, לשכות המקרקעין רושמות עסקאות במקרקעין כמו מכר, ירושה), עיקולים והפקעות. רישומים אלו הם ראייה לכאורה לנכונותם, אך אינם מהווים ראייה מכרעת.

בנוסף נרשמים בפנקס המקרקעין זכויות במקרקעין כמו זכויות חכירה ושיעבוד וצווי מניעה. כן מאפשרת לשכת המקרקעין לצדדים לעסקה המתרקמת לרשום "הערת אזהרה" לגבי החלקה נשוא העסקה, כדי למנוע מכירה של אותה חלקה במקביל למספר קונים.

לשכות המקרקעין אינן מנהלות רישום לגבי פני הקרקע של החלקות ומבנים על החלקות. עם זאת, לשכות המקרקעין מנהלות בנפרד מרשם של בתים משותפים שיש בהם יותר מיחידה אחת (דירה, חנות, אולם, מחסן) כיחידות נפרדות (חלקות משנה), בדרך של רישום בניין בפנקס הבתים המשותפים המתנהל לפי חוק המקרקעין (שהחליף את חוק הבתים המשותפים, התשי"ב-1952). אולם בתים משותפים רבים טרם נרשמו בפנקס הבתים המשותפים.

זכותו של כל אדם לפנות ללשכת המקרקעין ולקבל תמצית מן הרישום בפנקסי המקרקעין, הנקראת "נסח", מבלי צורך להוכיח זיקה לנכס. התמצית כוללת בין השאר את בעלי המקרקעין, גבולות, שטח ושעבודים.

הגדרת מקרקעין

מקרקעין כפי שמוגדר בחוק המקרקעין 1969:

• קרקע כל הבנוי והנטוע עליה וכל דבר המחובר אליה חיבור של קבע או חיבור זמני.
• בעלות במקרקעין היא זכות להחזיק במקרקעין ולעשות בהם כל עסקה לפי דין או לפי הסכם.
• הבעלות על מקרקעין כוללת את העומק שמתחת לפני הקרקע (בעלות על מחצבים), וגם בתחום שמעל הקרקע למעט מעבר מעל הקרקע (טיסה).
• המדינה שומרת לעצמה את הזכות על המשאבים הטבעיים שלה כגון מחצבים ובסמכותה להפקיע את הקרקע.
• שכירות במקרקעין היא זכות שהוקנתה בתמורה להחזיק במקרקעין ולהשתמש בהם לתקופה מוגבלת, כאשר שכירות מעל לתקופה של חמש שנים נקראת חכירה, ושכירות לתקופה שמעל לעשרים וחמש שנים נקראת חכירה לדורות.

מקרקעין מוסדרים ושאינם מוסדרים

מקרקעין הרשומים במרשם המקרקעין הלאומי, המנוהל על ידי משרד המשפטים, מחולקים לשני סוגים: "מוסדרים" ו"שאינם מוסדרים".

• "מקרקעין מוסדרים" הם מקרקעין שנרשמו במרשם המקרקעין לאחר תהליך "הסדר" שנועד להכניס סדר במרשם הישן, על ידי בדיקת תוקפן של הזכויות הרשומות בו, וניפויים של הרישומים הבלתי מדויקים שנשתרבבו לתוכו עם השנים, סעיף 10 לחוק המקרקעין מאשר הסתמכות על רישום מקרקעין מוסדרים משמע גישת רישום זכויות.
• "מקרקעין שאינם מוסדרים" רשומים אף הם במרשם המקרקעין אלא שמרשם זה טרם עבר את תהליך ההסדר, ועל כן אינו מדויק דיו. ההבדל העיקרי בין שני סוגים אלו בא לידי ביטוי בסעיף 125 לחוק המקרקעין, תשכ"ט - 1969:

"(א) רישום בפנקסים לגבי מקרקעין מוסדרים יהווה ראיה חותכת לתוכנו...

(ב) רישום לגבי מקרקעין לא מוסדרים יהווה ראיה לכאורה לתוכנו".

• "מקרקעין שאינם רשומים" הם הסוג השלישי של מקרקעין - מקרקעין שאינם מופיעים כלל במרשם המקרקעין.

הסיפור שמאחורי המילה "טאבו"

השיטה העות'מאנית, בדומה לשיטות אחרות, ובהמשך לממלוכים שלפניהם, חילקה אדמה תמורת שירות צבאי. הסיפאהים היו פרשים שקיבלו אחוזות ("טימאר") תמורת התחייבויותיהם הצבאיות. בזמן מלחמה היו אותם בעלי אחוזות צריכים לספק לסולטאן חיילים מבין עובדי אחוזותיהם. הסיפאהים נתנו לאיכרים תעודות לעדות על החכרת הקרקעות לאיכרים. תעודות אלו נקראו בשפה הטורקית "טאפו", אולם בגלל ההיגוי הערבי הפכה ל-"טאבו". כך התגלגל המונח "טאבו", המקובל עד היום כאסמכתא לרישום מקרקעין. עם הזמן התמוטטה שיטת הסיפאהים בחלקה והוחלפה על ידי גובי מסים, שקיבלו מהשלטון המרכזי את הזיכיון לגביית מסים תמורת סכום קבוע שהעבירו לקופת הסולטאן. המילה "טאבו" שרדה את כולם במשך מאות שנים עד ימינו אנו.

קישורים חיצוניים

• פקודת הסדר זכויות במקרקעין באתר ויקיטקסט
• תקנות המודדים באתר ויקיטקסט
• חוק המקרקעין באתר ויקיטקסט
• אגף רישום והסדר המקרקעין, באתר של משרד המשפטים
• נוסח חוק המקרקעין
• סקירה מפורטת של דיני המקרקעין ביהודה ושומרון כולל פירוט נרחב של חוקי הקרקעות העות'מאנים והמנדטורים שחלו בכל רחבי הארץ, הוצאת המנהל האזרחי
• המיפוי לצורך הסדר קרקעות בארץ ישראל ובמדינת ישראל, משלהי התקופה העות'מאנית ועד היום: חלק א', חלק ב', אתר המרכז למיפוי ישראל
• מחלקת המדידות של ארץ ישראל בתקופת המנדט: חלק א', חלק ב', חלק ג', אתר המרכז למיפוי ישראל
• מצגת המתארת את רישום המקרקעין בישראל, אתר המרכז למיפוי ישראל
• ספרי האחוזה הפנימיים של המושבות בשלהי התקופה העות'מאנית, אתר סנונית
• המרכז למיפוי ישראל
• תקנות המודדים (מדידות ומיפוי),התשנ"ח-1998 באתר האינטרנט של המרכז למיפוי ישראל

הערות שוליים

הבהרה: המידע במכלול נועד להעשרה בלבד ואין לראות בו ייעוץ משפטי.